[摘要] 在2月10日召开的中央财经领导小组第九次会议上，中共中央总书记、国家主席习近平指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。
在2月10日召开的中央财经领导小组第九次会议上，中共中央总书记、国家主席习近平指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
在不久前刚结束的北京两会上，北京市市长王安顺也明确提出，今年将对不符合首都城市战略定位的功能和产业，逐一列出清单，拿出具体方案，尽快组织实施，确保取得实质性进展。
一位区域经济研究员向《国际金融报》记者感慨，北京加速“瘦身”的导向正在增强。
“瘦身”加速
搬离北京的企业，既继续保留北京身份，又能享受当地的资源环境优势，让不少人迅速转变了观念
一年前，2014年2月26日，中共中央总书记习近平召开座谈会，将京津冀协同发展提升至重大国家战略，并提出要打破“一亩三分地”的思维定式，加快走出一条科学持续的协同发展路子。随后，京津冀地区协同发展写入了政府工作报告。
首都北京，是多少人求学、工作的心中向往。
提到“疏解”，不由想到了北京交通之拥堵。有人调侃，北京之“堵”可谓全球闻名，特别是近年来北京堵车的高峰期越来越不明显，整个北京似乎变成了一个偌大的马路“停车场”。二环、三环、四环、长安街、中关村等，凡是叫得出名字的地段，都是拥堵的车辆，时时刻刻让你感受一番首都的拥堵。
近几年来，随着城市交通拥堵、空气污染加剧、落户困难等种种原因，首都北京饱受诟病。
1月23日，北京市市长王安顺表示，要加快非首都核心功能“瘦身”步伐。关于首都功能核心区的低端业态，王安顺表示，西城区付出了很大努力，去年撤出和规范市场21家，减少动批摊位1300多个，“但这还远远不够，必须摸清底数，加大力度，加快‘瘦身’步伐”。
王安顺还认为，西城区目前拥有70所中等职业学校，三级医院16家，占全市1/5，这些都要通过整体搬迁，或者办分院、分校等方式向周边地区疏解。
1月底正式落户河北沧州的北京生物医药产业园，也让一批“京籍”药企走上主动疏解之路。河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵认为，北京生物医药产业园让京冀两地实现了多重“利好”，其政策创新带来了有益启示。“既继续保留北京身份，又能享受当地的资源环境优势，让不少企业迅速转变了观念”。
北京市卫生计生委主任方来英告诉记者，京津冀地区正着力统筹调整北京医疗资源的京津冀医疗资源布局，推动有条件的医疗机构向北京周边地区发展。“自京津冀协作以来，北京通过合作办医、设立分院、整体搬迁、远程会诊、人才培养等形式，已经促成了北京朝阳医院与河北燕达医院、北大[微博]三院与承德市妇幼保健院等一批医疗协同项目”。除医疗合作外，京津冀在突发事件卫生应急、疾病预防控制、采供血协同发展等方面也签订了合作框架协议。
首都定位
北京定位政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。值得注意的是，经济功能并不包括在内
世界各国的首都，从功能定位上可分为大致两种类型。一种是纯粹的政治文化中心，例如巴西利亚、堪培拉、华盛顿等。另外一种是除政治功能之外，还带有一定的经济功能，例如东京、首尔。中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，目前，北京的功能是二者兼具，既有政治文化功能，也有一定的经济功能。
在袁崇法看来，北京目前可以“疏解”的“非首都功能”，主要集中于公共服务领域，包括教育、医疗机构等。
2014年，北京更新了明确的城市战略定位，即政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。值得注意的是，经济功能并不包括在内。
事实上，自2008年北京奥运会以来，北京一直在将制造业、重化工企业等外迁，目前大型重工企业已基本迁移完毕，所剩不多。
“什么因素在人口集聚中起了关键性的作用？实际上，不是产业和第二产业，主要是服务业。北京集聚了优质的教育、医疗以及行政资源，外地人口大量向北京集聚，很多其实也不只是为了就业，为了工作，主要还是看重这里的公共服务资源好。”袁崇法认为，要疏解北京的非首都功能，还需要从第三产业中，梳理出那些跟首都功能和市民生产生活关系相对不那么紧密的，进行转移。
然而，在国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成看来，京津冀协同发展根本的是疏解首都非核心功能，但这不是单单做好规划就可以的，因为疏解从根本上还是市场行为，政府可以起引导作用。“目前核心的问题是，承接首都产业转移的地方，应该具有吸引力，形成反磁力中心，能吸引北京的产业过去”。
非首都功能
非首都核心功能主要有两大类：一是相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；二是区位由非市场因素决定的公共部门
今天的北京城区面积在中国大城市中居首，2014年末，北京市常住人口2151.6万人。城市拥挤、资源紧缺，环境容量顶到了“天花板”，“特大城市病”的各种症状日益凸显。“大城市病”表面上看是人口过多造成的，从深层次看城市功能太多是罪魁祸首。
在北京社科院管理研究所研究员张耘看来，疏解北京非首都功能的步，要区分首都核心功能和非核心功能，厘清两者之间的关系。北京与伦敦、东京、巴黎等具有悠久历史积淀的国家首都城市一样，具备了许多基于首都核心功能的延伸功能，比如经济、教育等。
在中国区域科学学会会长、北京大学教授杨开忠看来，非首都核心功能主要有两大类：首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。
北京市经信委相关负责人告诉记者，北京市将通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都核心功能的产业目标。
根据北京市发展改革委、北京市经信委等部门的工作报告显示，北京市2014年制定实施了《北京市新增产业的禁止和限制目录》，关停退出了392家一般制造业和污染企业，搭建了30个产业疏解合作平台，推进了53个产业转移疏解项目，拆除了中心城区36个商品交易市场，实施了128项污染防治和节能技改项目，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。
2014年，北方大服装批发集散地——北京动物园服装批发市场启动搬迁，这个30年来云集上万商家、纳税数千万元的熙攘之地正式开始告别首都。动批搬迁背后，是北京转变发展理念、疏解非首都核心功能提速。
在上述经信委相关负责人看来，以《北京市新增产业的禁止和限制目录》和《产业转移指导目录》等为指导，重在严格控制增量产业，并推进存量产业调整，确保禁限项目“零准入”。同时在各项政策措施的倒逼和引导下，一大批工业企业转型为文化创意、软件信息和科技服务企业，实现了转型升级。
值得一提的是，为进一步加快疏解非首都功能，北京市相关部门做了下一步重点工作部署。北京市发展改革委相关负责人告诉记者，要对《北京市新增产业的禁止和限制目录》进行修订，采取更加严格的措施。为调整存量，以铸造、锻造、小家具等12个行业为主要领域，计划就地关停退出300家污染企业，逐步清退镇村工业大院，加快疏解一般制造业和区域性批发市场。此外，做好与外埠园区和机构对接协作，推动医疗、教育等领域政策衔接和对接合作。
京津冀协同
所谓协同发展，北京主要是加快疏解非首都核心功能，加快产业转移和人口分流，而天津和河北则是做好被疏解的功能及产业转移的承接与合作
至今，京津冀协同发展走过整整一周年。一年来，国务院成立了京津冀协同发展领导小组，并多次召开会议对京津冀协同发展进行研究布局。
根据北京市市长王安顺在今年北京两会上作的政府工作报告，去年，北京积极落实京津冀协同发展战略，下决心疏解非首都核心功能。制定实施新增产业的禁止和限制目录，关停退出一般制造业和污染企业392家，搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个，拆除中心城商品交易市场36个。与天津、河北分别签订了合作框架协议和备忘录，实施交通、生态环保、产业3个重点领域率先突破工作方案，北京新机场开工建设，首钢曹妃甸、张承生态功能区、中关村示范区与滨海新区合作等重点工作取得进展，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。
北京新机场于2014年12月26日正式开工，这被外界视为京津冀协同发展的“新引擎”。2014年12月30日，京津冀城际铁路投资有限公司成立，初期注册资本100亿元，这将助推投资和交通的一体化；此外，三地在打通“断头路”上取得一定进展，京昆高速涞水至北京段去年底建成通车，京台高速也开通了廊坊段。
交通运输部副部长冯正霖曾表示，京津冀交通一体化实施项目清单将从基础设施、交通运输、智能交通、港口航道、综合枢纽等领域，特别是在强化各种运输方式衔接、城际轨道交通、运输立体化等难点方面研究制定切实可行的推进措施，对项目清单实行消耗式管理，确保交通一体化能够取得真正的实效。
京津冀海关区域自去年9月实现通关一体化。通关一体化后，可实现“多关如一关”，企业的通关效率大大提高，物流成本也将有所降低。
无疑，京津冀协同发展一年来取得不少成果，但挑战和形势仍然严峻，亟需出台一个总揽全局的顶层设计，以实现中央经济工作会议提出的“今年有个良好开局”的目标。
值得注意的是，作为顶层设计的《京津冀协同发展规划纲要》“胎动”频频。2月10日，习近平主持召开中央财经领导小组第九次会议，审议研究京津冀协同发展规划纲要，提出要“探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极”。
从各方表态来看，在协同发展中，北京主要是加快疏解非首都核心功能，加快产业转移和人口分流，而天津和河北则是做好被疏解的功能及产业转移的承接与合作。
今年京津冀协同发展还将有一个更进一步的动作，北京将落实与天津、河北签订的合作发展协议及备忘录，这些协议内容已被细化分解至100多项。按照三地达成的协议，京津冀将打造“4+N”产业格局。北京市发改委副主任刘伯正解释说，所谓的“4+N”，指的是三地将打造4个战略功能区和若干个合作共享平台。4个战略功能区分别是，曹妃甸产城融合发展示范区、新机场临空经济合作区、与河北签订协议的张承生态功能区、与天津签订协议的滨海中关村科技园。
值得关注的是，行政事业单位的外迁。刘伯正表示，目前这一清单还在规划研究中，可以确定的是，今年年内北京将完成一批行政事业单位的外迁。
疏解难题
疏解北京非首都功能，并非只有让北京“瘦身”这一个目标，而是包含了更广泛和深远的战略诉求
疏解非首都功能并非易事。为了做好配套，让各区也有足够动力配合外迁，北京甚至准备调整各区考核办法，把疏导多少人多少产业出去作为加分项。配套产业和企业外迁，人口自然需要跟着往外流动。上述区域经济研究员认为，光是企业外迁远远不够，至少是治标不治本的。将行政以及事业单位、科研院所、高校、甚至部分军队机关配套外迁，才能缓解北京“大城市病”。
不可否认，就现实情况看，京津冀在城市功能识别、区域规划、产业转移、基础设施等方面已多有动作，并取得了一定成效，但是距离疏解北京非首都功能的复合式战略目标还相当遥远。从客观因素看，京津冀发展水平不一，从经济实力到基本公共服务都处在不同的发展层级，这决定了发展诉求的不一致。“疏解北京非首都功能，并非只有让北京‘瘦身’这一个目标，而是包含了更广泛和深远的战略诉求。一是探索首都和其他超大城市优化经济空间布局的路径；二是积累跨行政区域的城市群实现协同发展的经验；三是为区域内各领域的深化改革注入增量。疏解北京非首都功能如同一个击发针，激活的是从城市发展到跨区域治理的宏大命题。”
北京的非首都功能产业的疏解过程，有可能导致发展规划重叠、产业转移不能完全对接、区域内无序竞争等新问题出现，致使区域内的经济结构优化的总体效益下降。此外，在多年高速、粗放式发展后，京津冀地区生态环境脆弱对发展的制约已然凸现出来，这进一步限制了区域内整体协调优化产业布局、各取所需、各有所得的空间。
不可否认，京津冀协同发展已经上升为国家战略，疏解北京非首都功能明确了战略方向，表明了政策的先导作用。但是，政府行政力量主导划定的只是疏解北京的非首都功能、推进京津冀协同发展的蓝图，这份蓝图各个细节的填充，还需要更多行动。
调整经济结构和空间结构，不是简单的“加”或者“减”，而是涉及区域内经济要素资源的转换、重配。只有让市场参与到配置进程中来，尊重其合理诉求，才能减少资源浪费，北京非首都功能的疏解才可能实现效益大化，并为走出内涵集约发展的新路子打下基础。
疏解北京非首都功能，既涉及权力如何干预现有产业格局的问题，也涉及如何在跨区域行政合作中避免内部出现无序竞争的问题。前者要求尽可能划清权力与市场边界，后者要求在多省市权力架构下保持行政的一致性和高效率。显然，这既要求坚持已经启动的行政改革，还要求凿深行政改革的深度。
引进公众力量、市场力量和行政改革，应当与疏解北京非首都功能并进。如此，疏解北京非首都功能才能找到牢靠抓手，并起到激活全局的作用。就此而言，疏解北京非首都功能，既是一个目标终点，也是其他多个战略目标的起点。
在北京市常务副市长李士祥看来，“我们要努力在落实城市战略定位中筑牢发展新优势，在建设国际一流和谐宜居之都中把握有效需求，在调整疏解非首都核心功能中构建‘高精尖’经济结构，在打造区域创新共同体中实现京津冀协同发展，在全面深化改革中激发更大发展活力。”
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